房票安置适合什么样的城市？

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什么是房票安置?

房票安置是我国地方政府在实施棚改、旧改安置被征拆迁居民的实践中所采用的于货币补偿和实物安置模式之外的一种补充安置形式。由地方政府给予被征拆迁居民“房票”，被征拆迁居民可凭房票在一定期限内选择购买商品房(通常由政府指定房源)，购买商品房的一般还会得到政府的额外奖励。未选择购房的，也可凭票取现。相较于其他两种模式，房票安置介于两者之间，既借助于市场，又有一定程度的政府介入。

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房票安置有哪些优势?

与实物安置相比，房票安置能加快征拆迁进程，减轻政府负担。对于实物安置而言，若政府建设，需要安置期约7年，若政府回购安置房，需要约4年。而房票安置仅需1-2年，大大缩短了安置期。较短的安置期能提高被征拆迁居民的积极性，降低政府支付的居民过渡成本，减少社会不稳定因素，并能加快政府的征拆迁速度。此外，实物安置中政府提供的安置点可能和被征拆迁居民的偏好不一致，政府在前期建设、后期小区管理上负担较重，而房票安置没有这些问题。

与货币化安置相比，房票安置更利于房地产去库存，并能减少安置款使用不当的现象。货币化安置中，在对未来预期悲观的情况下，居民可能将安置款用于储蓄，实际上不利于房地产去库存。此外，部分居民对于安置款使用不当可能导致新的贫困户和社会问题。而房票安置鼓励居民购买商品房，能加速库存去化，也大大减少了安置款使用不当的情况。

多数情况下，房票安置更适合用于刺激经济。仅从短期刺激经济的角度而言，政府建设安置房效果最大，因政府建设安置房使新创造的需求全部转化为产出。但是，在房地产库存较大的情况下，政府建设安置会导致供给过剩，最终不利于经济的健康发展。在对未来预期乐观的情况下，货币化安置与房票安置结果相当，前者因居民选择更多而效果略优;然而，在对未来预期悲观的情况下，房票安置优于货币化安置，因居民出于预防动机，可能将货币化安置中所得安置款用于储蓄，从而使政府刺激经济的努力失效，此即经济体陷入“流动性陷阱”的情况。

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房票政策的发端与成熟

“房票”于2005年发轫于辽宁，但一直都不是主要的安置形式。2015年以前的棚改主要采用实物安置，原因是当时货币补偿标准偏低，且被征拆房屋面积较小，货币化补偿与再购房款可能存在一定差距，故被征拆迁居民多选择实物安置。而2014年起，我国房地产市场尤其是三四线城市的房地产市场面临去库存的巨大压力，在此背景下，若再建设安置房，等于进一步增加供给，不符合当时的实际形势。因此，2015年国务院提出了加快棚户区改造的三年计划(2015-2017)，并要求积极推进货币化安置。这三年是货币化安置高歌猛进的三年。伴随库存快速消化，有地方甚至出现供给不足的情况需要“补库存”，而需求快速释放也导致房价快速上涨。2017年8月，住建部等六部委联合发布 《关于申报2018年棚户区改造计划任务的通知》，要求各地根据本地区房地产库存情况合理确定棚改安置方式。国务院在2018年10月的常务会议中提出商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策，由此货币化安置被逐步弱化。

房票在三年棚改进程中虽非主要形式，但也有一些地方政府采用。部分地方政府在棚改中遇到了困难，例如诸暨市发现政府提供的安置点有时不符合被征收户的期待，部分被征收户对安置款管理不善;又如铜陵市的剩余棚户区多处于地质灾害区或规划的非住宅区，大多无法进行就地改造，若整体搬迁、安置棚户区居民，政府财政压力又太大。因此，两地均采用了“房票”的安置方式，较好解决了棚改中遇到的问题，在去库存的同时并没有导致房价上涨。类似地方还有浙江省的台州、湖州、嵊州、衢州，安徽省的安庆市，福建省的泉州，内蒙古的鄂尔多斯市，广东省肇庆市以及山东省多地。

2018年后，随着棚改退潮及货币化安置的弱化，“房票”逐步淡出人们视野。直到2022年，在房地产市场整体低迷、地方土地出让收入下降的情况下，不少地区又陆续推出了房票政策。据统计，2022、2023年房票政策出台数量分别为71、57项，相比之下，在2020和2021年分别为2项和0项。在近两年推行房票政策的城市中，浙江省、江苏省占据一半以上。

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什么样的城市适合推行房票政策?

人口或产业不断流入的城市才适合推行房票政策去库存。对于地方政府而言，旧改(或棚改)以发放房票开始，以支付房票结束。该闭环的良性完成需要地方政府将征拆迁所得土地成功出让，若无法成功出让或依赖地方城投托底，则会形成实质上的政府债务。这对当前比较严重的地方政府债务问题而言，可谓雪上加霜。因此，只有在人口或产业持续不断流入的情况下，土地可以顺利出让，地方政府的财政才是可持续的，征拆迁才是可持续的。且对于被征拆迁居民而言，在这样的城市，找到工作谋生的可能性才更大。

上一轮的棚改货币化虽然客观上有助于房地产市场去库存、提振了中国经济、改善了大量棚户区居民的居住条件，但由于大量棚改都发生在三四线城市，而这些城市并非中国未来城市化进程的主要力量，其后演进成的“补库存”进一步恶化了土地及房地产在空间配置上的扭曲。

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房票实践中有哪些经验可以借鉴?

在计算房票额度时，应设置合理的保底面积。部分原居户由于征拆迁面积太小、房票额较小而无法买到商品房，因此须考虑这部分居户的安置需求。

谨慎对待房票可以流转的规定。多数地区都规定房票不可流转，允许流转的地区也规定了极少的可流转次数。在房票可自由流转的情况下，房票和货币化补贴相差不大。从经济学角度分析，房票自由流转使被征拆迁居民选择更多，有增进福利的可能。但是，现实世界中的人并非纯粹的理性人，在货币化补偿的实践中，由于“一夜暴富”对人的心理造成冲击，部分被征拆迁户对发放的拆迁款管理不善，暴富快贫，又形成新的贫困户，并带来一些社会问题。

设置奖励及现金兑换的规定以引导居民购房。多数地方奖励购房行为，越早购房、购房使用房票额的比例越高，奖励越多。不少地方在现金兑换的规定方面也体现了购房的导向性。例如有地方规定未使用房票的，不可兑换现金，按照原补偿安置方式执行，也有地方规定只有购房后的房票余额方可申请兑付。

各地基本将使用期限限定在1~2年内。客观上，居民选房需要一定时间，但合理的期限设置可以鼓励居民早日购房，减少居民等待的时间成本，加快征拆迁速度。不过，期限设定也需要考虑本地房地产市场的库存量及去化周期，防止由去库存发展为补库存。

可结合房地产去库存的目的合理设定可纳入房源。多地的可纳入房源为新建商品房及存量安置房，部分地区规定了新建商品房须为现房、若为期房须将预售资金纳入监管或一年内可交付等其它条件，也有少部分地区将二手房也纳入可选范围。将可选房源指定为新房可以直接达到去库存的目的，增加二手房房源也可以释放刚性改善或改善群体的需求，增加住房市场流动性，间接达到去库存的目的。

另外，上一轮房票实践中，鄂尔多斯市由于库存房源多为大户型，但多数居民的房票额度无法支付大户型，于是市政府开创性地将房票与共有产权的概念相结合，较好地实现了户型与居民的匹配。这项创新虽然有利于去库存，但有可能导致住房市场在面积段结构方面的不合理发展，值得警惕。

应严格筛选入库项目并加强对已入库期房的建设质量管理。若项目可自愿选择入库，会存在逆向选择问题，即品质一般、去化慢的项目更有意愿加入项目库，因此，政府应严格筛选入库项目。在期房项目已被纳入房源库的情况下，又会产生道德风险问题，即期房项目在入库后开发品质降低，故应严格监测纳入期房的建设质量，并对交付不合格的项目房源设立惩罚与退出机制。若将来限价放开，还须监测入库项目的房价变动。

针对期房的房票结算应注意防风险。现房一般在签订购房合同后直接拨付。若是期房，实践中有一次性结算的，也有根据约定的节点支付。原则上，期房的支付应按照普通商品房开发的节点使用资金，并将资金纳入监管账户，以防止产生新风险。

宜建立统一的房票信息平台。鉴于我国一半以上存量房建于上世纪，大量商品房建设开始于本世纪初，不少城市将逐步进入存量房时代，旧改市场将逐步扩大，单纯使用货币化安置将对政府财政造成巨大压力，而实物安置也会导致前述的种种问题，因此，房票安置不失为一种折中方案。建议地方政府未雨绸缪，结合本地政务的数字化进程，建立统一的房票及房源纳入的信息化平台，从征拆迁项目、房票的额度计算开始，至房票兑现止，实现全过程的公开透明。